El fundamento jurídico constitucional del impuesto predial en Venezuela, cuya creación fue prevista en la Constitución de 1999 se basa en la necesidad que reviste que este impuesto debe regularse a través de una ley nacional que defina en términos muy generales los elementos técnicos fundamentales del impuesto predial (hecho imponible, base, sujetos, métodos de avalúos, tarifas, etc.) sin embrago, sin duda debe ser recaudado por los municipios, por lo que cabe destacar la pertinencia de que dicho impuesto grave todas las tierras ubicadas fuera de las ciudades, con independencia de su uso, es decir sea éste agropecuario, forestal, de recreo, comercial, industrial, o incluso tierras ociosas.
De esta manera, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 de manera genérica, consagra dentro de la autonomía municipal la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, razón por la cual establece los tributos que resultan competencia municipal para el ejercicio de sus funciones. De esta manera se observa que al municipio le corresponde la recaudación de ingresos de carácter tributario entre los cuales se encuentran el Impuesto sobre Actividades Económicas, Comercio, Servicios o de índole similar, el Impuesto sobre Vehículos; el Impuesto sobre Espectáculos Púbicos; el Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas; el Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial y el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias, igualmente se incluye lo relativo a las Tasas, en materia de expedición de actos administrativos, certificación, inscripción en registros, entre otros y finalmente se consagra también las Contribuciones por Mejoras sobre Plusvalía de las propiedades por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento.
El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, constituye una de las fuentes de ingresos de los Municipios, de conformidad con lo establecido en el ordinal 3 del Artículo 179 de la CRBV. No obstante, para que los Municipios puedan gravar con este impuesto, se requiere de una aprobación previa, de la Asamblea Nacional, mediante Ley. Igualmente, los Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesquería y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida en que lo permita esta normativa de carácter nacional.
En este orden de ideas, la Carta Magna consagra específicamente el impuesto sobre predios rurales como de la competencia municipal en el numeral 3º del artículo 179, que reza:
“Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
…3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos…”.
Tradicionalmente el ámbito local ha ejercido la materia del impuesto inmobiliario urbano desde lo municipal, siendo novedosa en la CRBV la extensión hacia los predios rurales. Sin embargo, para el caso de las tierras rurales el municipio no puede aplicar el impuesto sobre inmuebles urbanos porque se trata de impuestos distintos, menos aún el de tierras ociosas y usos no conformes.
Es pertinente recordar que de acuerdo a la Carta Magna, el principio general es que corresponde al Poder Público Nacional dictar las políticas de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas con la premisa del desarrollo sustentable, acompañada por la participación ciudadana, de tal manera que es una competencias del Poder Nacional regular lo atinente a ordenación del territorio, bosques, suelos, aguas, aire, ambiente, producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal, impuestos territoriales o sobre predios rurales.
Sin embargo, si se leen las disposiciones constitucionales vigentes acerca de los tributos municipales se le ha dado autonomía al ámbito local para la gestión de los tributos asignados por la Carta Magna; en efecto, se otorgó margen libre de maniobra para la ejecución de sus competencias. Con ello se profundiza el Estado Federal y la descentralización por lo que sería lógico que se ampliara el ejercicio de las potestades y competencias tributarias partiendo de la premisa que la acción de los municipios se sustenta en la tributación, entendida como la forma para obtener los recursos necesarios para la satisfacción de necesidades colectivas, por lo que es oportuno gerenciar los procesos pertinentes con miras al crecimiento de lo rural, puesto que de allí se pueden derivar fuentes de empleo, emprendimiento, instalación de industrias, exportación, entre otros beneficios.
En este orden de ideas, la LOPPM reproduce el contenido constitucional consagrando en primer término al impuesto territorial rural o sobre predios rurales, como una de las fuentes de ingresos ordinarios de los Municipios, en el numeral 3º del artículo 138, textualmente reza:
“Son ingresos ordinarios del Municipio:
…..3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales y otros ramos tributarios Nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de estos tributos….”
Por otro lado, la misma Ley en el TÍTULO V que se titula DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL en el Capítulo V sobre la Potestad Tributaria del Municipio, en su Sección Tercera de Ingresos Tributarios de los Municipios en la Subseccion Segunda consagra en un solo artículo lo relativo al Impuesto sobre Predios Rurales, a saber:
“Artículo 177
Los mecanismos de recaudación y control por parte del Municipio, en el impuesto sobre predios rurales serán establecidos en la ley nacional relativa a las tierras rurales”
De esta manera la orientación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal señala que si bien es cierto que el Impuesto sobre Predios Rurales o Territorial Rural debe considerarse un ingreso ordinario del municipio, sin embargo, debe regirse de acuerdo con los mecanismos de recaudación y control establecidos mediante Ley Nacional.
La realidad es que Venezuela posee extensiones de tierras, reservorios de agua y otros recursos que hacen viable la disminución de importaciones, al igual que la casi absoluta dependencia petrolera. Pero el campo necesita ser potenciado, mediante una atención especial, que lleguen servicios públicos de calidad, no solamente por ser un derecho previsto por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino también como apoyo para el mejoramiento de las condiciones de vida, en este orden se hace imperioso contar con una infraestructura de servicios de atención al productor como su familia.
La tierra no solamente es un elemento sobre el cual se desarrollan relaciones propias de la vida urbana; también es base para la producción agraria, lo cual implica que el legislador en sus distintos niveles debe aprobar textos normativos que regulan su uso y aprovechamiento.
Uno de los elementos sobre el cual recaen regulaciones de este tipo es la tierra; la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que tiene por objeto establecer las bases para el desarrollo rural integral y sostenible, emitiendo una declaratoria de afectación de todas las tierras con vocación agrícola, sean públicas o privadas, lo que pasa por dar un uso apropiado que permita la producción y poder proveer de alimentos a la población. Ahora bien, en este instrumento se crea un impuesto sobre tierras ociosas y usos no conformes a cargo del Poder Nacional, específicamente al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), todo lo cual genera contradicciones desde el punto de vista de la competencia en esta materia,
Lo importante es que la regulación acerca del impuesto sobre predios rurales, de carácter nacional debe llenar algunos extremos a los efectos de su eficiencia y en el orden de evitar confusiones:
1.- Su exigencia no implica contraprestación.
2.- El sujeto activo de la relación tributaria, es el Municipio, quien está en la obligación de exigir el pago, en razón del principio de sostenimiento de las cargas públicas, además del principio de indisponibilidad de las obligaciones tributarias.
3.- Se trata de un impuesto de carácter territorial, por lo que solo tiene vigencia en la jurisdicción del municipio donde está ubicado el inmueble.
4.- Su pago no es trasladable a terceros, ni toma en cuenta la situación patrimonial del sujeto pasivo tributario.
Lo más relevante es aun cuando el tema pasa por regulaciones de ordenación territorial, de carácter nacional, puedan conciliarse las visiones fiscales, ambientales, agrarias, urbanísticas, entre otras, entre los distintos nivele del Poder Público en aras de un verdadero y auténtico desarrollo con armonía y así evitar una doble tributación.
En este orden, lo importante es el respeto a la autonomía municipal, esto significa absoluta discrecionalidad para la aplicación de este tributo y definir sus elementos esenciales, libre gestión de la recaudación y a la administración de ésta. Los predios no urbanos de uso agrícola e incluso de uso urbano pero ubicados en áreas periurbanas, no deben estar jurídicamente excluidos del alcance de la potestad tributaria municipal porque la propia Constitución extiende la potestad tributaria municipal a esos predios no urbanos, dentro de las condiciones que ella misma fijó siendo la única condición básica para el ejercicio de esta nueva competencia la promulgación de una ley nacional, la cual deberá crear el impuesto predial rural y por supuesto, definir su régimen general (base, tarifas, sujetos, etc.) pero dejando a los gobiernos locales la tarea de su recaudación, control y uso de los recursos que produzca. De tal modo que aun cuando el régimen es mixto; la autonomía debe respetarse al definir las potestades tributarias del Poder Nacional, al definir competencias del Poder Municipal y al referirse al régimen socioeconómico y la función social de la propiedad rural.
En conclusión, en aras del fortalecimiento de la descentralización en el país; en lo que se refiere al ejercicio de la potestad tributaria en este aspecto en los 335 municipios del país en materia fiscal, debemos tener claro que aun cuando la ley nacional crea el impuesto predial la misma debe definir sus aspectos técnicos fundamentales, es decir, los elementos de la obligación tributaria. Sin embargo, dentro del marco fijado por dicha ley, cada municipio deber legislar en lo local, a los fines de la recaudación y control del impuesto con total autonomía y libertad.
MARIA AUXILIADORA DUBUC P.
@mauxi1