Reflexiones en torno a un ensayo de Abdón Vivas Terán sobre Política Petrolera titulado: “Materiales para Evaluar la Política Petrolera de los Gobiernos RC I y RC II; Hacia una Política Petrolera Moderna e Integral, página 73, del libro “En busca de los Orígenes”, Ediciones PAVILO, Madrid 2020.
Con todo respeto hacia quienes han defendido este concepto de buena fe
Desde 1920, cuando la industria petrolera venezolana comenzó a tener importancia mundial hasta hoy, 2020, han transcurrido cien años en los cuales el destino del país estuvo esencialmente atado a su industria petrolera. Durante la mitad de esa etapa, 1920 – 1975, la industria fue manejada por empresas foráneas, bajo el sistema de concesiones. Desde 1976 hasta hoy ha estado esencialmente manejada por el estado, en base a la figura de una empresa de su propiedad que ha tenido participación total o mayoritaria en las operaciones de la industria y en su gerencia, así como responsabilidad por su desempeño financiero.
El balance de esa etapa de control estatal de la actividad petrolera ha sido desastroso. Después de un período inicial en el cual la empresa estatal, PDVSA, se comportó muy bien y fue respetada por el sector político, fue progresando de manera insidiosa la intervención del estado en su funcionamiento. Con la llegada de Hugo Chávez al poder y la exacerbación del nacionalismo petrolero el deterioro de la industria petrolera se acentuó hasta sufrir un colapso de magnitudes inimaginables. Hoy en día la industria petrolera y el país están en ruinas. Por supuesto, mucha de la responsabilidad recae sobre los gobiernos y regímenes que han controlado la industria y utilizado sus ingresos, pero es evidente que la acción de estos gobiernos y regímenes ha estado guiada, con mayor o menor intensidad, por una ideología estatista y de pretensiones nacionalistas.
Cien años es tiempo suficiente para evaluar las bondades o defectos de esa ideología y sus resultados están a la vista. Se podrá argumentar que los culpables son los hombres indignos que han utilizado esa aspiración de manera indebida pero ese argumento no resiste el menos examen. Los hombres que han manejado la industria petrolera, aún quienes tuvieron las mejores intenciones, fueron influenciados decisivamente en su acción por la creencia que la actividad petrolera debía estar bajo el total control operacional, gerencial y financiero del estado.
Esta ideología nos ha llevado a la ruina.
PROMOTORES DEL NACIONALISMO PETROLERO
Puede decirse sin exagerar que el nacionalismo petrolero ha sido promovido, apoyado, profesado casi como una religión por casi todo el sector político venezolano, desde la extrema izquierda hasta la derecha más conservadora. Ha sido un sentimiento más que una estrategia. Se hizo equivalente de patriotismo y cualquier disensión corría el riesgo de ser catalogada como traición a la patria o como entrega al imperialismo. Este sentimiento arranca con vigor desde la generación del 28 y fue reforzado por la literatura generada durante la lucha contra la dictadura de Juan Vicente Gómez, confundiéndose con ella, lo cual lo consolidó enormemente. Las novelas de la época de José Rafael Pocaterra, Rufino Blanco Fombona y luego, las de Ramón Díaz Sánchez y de Miguel Otero Silva, ayudaron mucho a esta consolidación del sentimiento nacionalista en relación con el petróleo. Hoy en día algunos académicos como Miguel Tinker Salas (Pomona College, California) nos hablan de como el sistema de concesiones y la vida en los campamentos petroleros contribuyeron a modificar las tradiciones y los valores del venezolano, promovieron la discriminación racial y el éxodo rural hacia los centros de actividad petrolera.
Sin embargo, cuando se evalúa la etapa concesionaria sin la carga emotiva del patriotismo, se puede ver que el país recibió ingresos incrementales y fue obteniendo ventajas progresivas en la medida en la cual mejoraban sus conocimientos de la industria. La etapa de las concesiones estuvo signada por una esencial regularidad en las operaciones petroleras, con los inconvenientes derivados de la segunda guerra mundial. El país se acostumbró a recibir una renta segura, mes tras mes, año tras año. Como la utilizó fue una decisión de sus líderes.
UN EXCELENTE ENSAYO DE ABDÓN VIVAS TERÁN
Un lúcido ensayo de Abdón Vivas Terán ( “ Materiales para Evaluar la Política Petrolera de los Gobiernos RC I y RC II; Hacia una Política Petrolera Moderna e Integral, página 73, del libro “En busca de los Orígenes”) narra algunos de los progresos hechos por la nación en el control de la industria petrolera pree-nacionalizada, 1960-1974. Nos dice:
“El Primer Gobierno del Presidente Rafael Caldera desarrolló una política petrolera de impecable corte nacionalista… Sus principales objetivos eran los siguientes:
I- Llevar a su término el proceso histórico, emprendido desde dos décadas atrás, de lograr maximizar la porción de renta petrolera que afluye directamente al Estado a través del Fisco Nacional.
II-Fortalecer la cooperación internacional en materia petrolera con la OPEP
III_ Desatar el proceso financiero, político y tecnológico encaminado a hacer posible que, con vista a la fecha de la inminente reversión de las concesiones de hidrocarburos al Estado, Venezuela pudiera estar preparada para asumir de manera directa la industria petrolera nacional….. Para decirlo con las palabras propias de Rafael Caldera: “…”el proceso petrolero ha sido un proceso intenso… la meta debe ser la nacionalización integral, valiente y decidida de los recursos del petróleo”.
Es evidente que aún el sector político más conservador, representado por Rafael Caldera, promovió activamente el control de la industria petrolera por parte del estado. En la década de 1970 se acentuó aún más esta tendencia. Vivas Terán enumera:
1- En 1971, el 8 de marzo, y de acuerdo a la Ley correspondiente el Gobierno decreta unilateralmente y, por vez primera, los valores de exportación de los hidrocarburos como base para los cálculos fiscales.
2- El 13 de diciembre de 1971, en Gaceta Oficial Extraordinaria, se publica el Texto Final que contiene las Condiciones sobre Contratos de Servicios. Un fuerte debate político y parlamentario presidió aquella reforma y su ulterior desarrollo; sectores del país sostenían que esto equivalía a un nuevo régimen de concesiones disfrazado. Sin embargo, la CVP impuso, en las condiciones citadas, una serie de normas y mecanismos encaminadas a lograr beneficios reales y tangibles para la nación. Creemos que esta fue la causa por la cual aquellos bloques que se ofrecieron para ser concedidos con la figura jurídica de Contratos de Servicios, que a su vez eran antiguas asignaciones otorgadas a la CVP situados en el Sur del Lago de Maracaibo, no terminaron cuajando y por esta razón no produjo consecuencias ulteriores
3- En abril de este mismo año el Ministro Hugo Pérez La Salvia, eminente y honorable venezolano a quien respeto y admiro, emite Resolución dirigida a cambiar el nombre de Faja “Bituminosa” por Faja Petrolífera del Orinoco.
4- En marzo de 1974, el Partido MEP y el Partido Social Cristiano COPEI, introducen en las Cámaras sendos proyectos de Ley de Nacionalización de la Industria Petrolera. En el caso de COPEI se dio una extraordinaria circunstancia, que creemos, no ha vuelto a repetirse en la historia parlamentaria de Venezuela. El Partido Social-Cristiano introdujo el mismo Proyecto de Ley en ambas Cámaras del Congreso. En el Senado, la intervención de presentación corrió a cargo del Senador Godofredo González; en la Cámara de Diputados, la intervención de presentación estuvo a cargo del Diputado Abdón Vivas Terán
5- Se dicta la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos. Fue publicada en la Gaceta Oficial (E) del 8 de agosto de 1975. Esta Ley entra en vigencia el 1 de enero de 1976. III…se llegó a una aceptación casi global respecto a su contenido. Esta aceptación, no obstante, tuvo un punto de ruptura cuando el Poder Ejecutivo Nacional, en la palabra del Presidente Pérez, 78 decidió presentar una modificación al Artículo 5º de la Ley.. dirigida a abrir la posibilidad de que se permitiera la participación de entes privados (empresas mixtas), en la industria petrolera para lo cual se requeriría la aprobación de las Cámaras en sesión conjunta. Partidos y personalidades salvaron su voto en la sesión de aprobación de esta adición introducida por el Gobierno del Presidente Pérez. Esta, sin embargo, fue aprobada por la mayoría de las Cámaras y la Ley fue debidamente sancionada conforme a los procedimientos establecidos. La adición que el Gobierno Nacional introdujo se expresaba en el texto siguiente: “En casos especiales y cuando así convenga al interés público, el Ejecutivo Nacional o los referidos entes podrán, en el ejercicio de cualquiera de las señaladas actividades, celebrar convenios de asociación con entes privados, con una participación tal que garantice el control por parte del Estado y con una duración determinada. Para la celebración de tales convenios se requerirá la previa autorización de las Cámaras en sesión conjunta, dentro de las condiciones que fijen, una vez que hayan sido debidamente informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las circunstancias pertinentes…El Presidente Caldera tomó parte en este debate. Se decantó por darle su apoyo al texto del Artículo 5º conforme había sido presentado por la Comisión de Reversión. Tómense en cuenta sus palabras a este respecto: “Hoy, ante la nacionalización, las empresas mixtas —en mi concepto—, la sola posibilidad de establecerlas prevista en el texto de la Ley, no van a ayudar sino a entorpecer. Quienes hemos tenido que luchar contra las empresas transnacionales sabemos que una rendija que se les abra será aprovechada con todos sus recursos y poderes, para convertirla en una puerta abierta. Para el Gobierno sería mejor negociar con las empresas transnacionales diciendo: No puedo hacer empresas mixtas porque el Congreso no me lo permite”
Aunque el nombre que se le daba a la acción era “nacionalización” lo que los líderes políticos siempre tuvieron en mente fue “estatización”. Desde la izquierda extrema representada por el MAS y el grupo de profesores marxistas de la UCV, todos sin discrepancias impulsaron la toma del control de la industria petrolera por parte del estado.
Sin embargo, para un observador desapasionado era evidente que la combinación de las medidas ya tomadas y reseñadas arriba por Vivas Terán le daba a la nación en la década de 1970 el control casi absoluto de la industria petrolera y un porcentaje significativo de los ingresos, del orden del 85%. Es por ello que se dijo durante el debate nacional que llevó a la estatización de la industria que lo que se había estatificado en 1976 había sido el riesgo del negocio, porque ya los beneficios estaban en manos de la nación.
El agrio debate sobre el artículo 5 de la ley fue evidencia de como la ideología puede cegar a tanta gente honorable. La aprobación de ese artículo con la modificación que permitiría la asociación de la empresa estatal con empresas foráneas desató una ola de indignación patriótica. El ex-presidente Caldera dijo: “las empresas mixtas —en mi concepto—, la sola posibilidad de establecerlas prevista en el texto de la Ley, no van a ayudar sino a entorpecer. Quienes hemos tenido que luchar contra las empresas transnacionales sabemos que una rendija que se les abra será aprovechada con todos sus recursos y poderes, para convertirla en una puerta abierta”. El ex -presidente Caldera visualizaba la relación de la nación con las empresas foráneas como “una lucha”. La izquierda, por su parte, utilizó palabras aún más duras, algunas rayanas en el insulto contra el partido de gobierno y los gerentes y técnicos de la industria petrolera, quienes apoyaron la modificación del artículo.
Sin embargo, cuando Rafael Caldera regresó a la presidencia, casi 20 años después, promovió un proceso completamente opuesto al que había promovido en su primera presidencia. Entonces, en las palabras de Vivas Terán, “se llevó a cabo un importante cambio de dirección de la política petrolera nacional. Se trataba, en esencia, de marchar, conservándolo como una base fundamental, desde el sistema de nacionalización o reserva al Estado de todas las actividades de la industria hacia una nueva política cuya base fuera la incorporación, en un esquema de distintas opciones desde la propiedad a la prestación de servicios contratados, del sector privado extranjero y, en menor medida dadas sus dimensiones, del nacional a todas las fases de la exploración, explotación y comercialización de la industria petrolera nacional. A esta nueva política se la denominó Apertura Petrolera”.
Y, ¿cuál fue la base legal utilizada para llevar a cabo este proceso? Vivas Terán nos dice: “La base legal que se utilizará para adelantar el Proceso de Apertura estaba centrada en el 2º Parágrafo del Artículo 5º de la Ley de Reserva al Estado que hemos citado en párrafos anteriores”. Es decir, no otro que el vilipendiado artículo 5 de 1976.
Para los ideólogos del nacionalismo petrolero la apertura petrolera representó una gran derrota. Para quienes apoyaron el artículo 5 de la ley de nacionalización esta decisión corroboró la sensatez y visión de tal apoyo.
Por supuesto, los ideólogos del nacionalismo petrolero presentaron duras objeciones a la apertura. Vivas Terán menciona algunas de ellas, mostrando su simpatía hacia algunas de ellas: falta de transparencia, baja rentabilidad de los convenios, bajas tasas de retorno, indebidamente favorables, privilegios especiales para los contratistas de la faja del Orinoco, violación de la soberanía nacional al aceptar arbitrajes internacionales o que los convenios representaban concesiones disfrazadas. En suma, reportaba Vivas Terán, esta apertura era vista por sus críticos como una privatización disfrazada. Dijo Vivas Terán: “algunos de estos señalamientos pueden ser compartidos por un sector que creemos es de peso y relevancia en el universo nacional. Ellos pueden dar pie a la introducción de sustantivas mejoras en esta política de Apertura Petrolera, que no rechace la vocación nacionalista de la reserva al Estado”.
Como se puede ver todavía en 2016, fecha de publicación del ensayo de Vivas Terán seguía firme la postura nacionalista de reserva al estado de la industria. Un hombre lúcido como Vivas Terán apenas medio aceptaba que el control estatal sobre la operación pudiera disminuir. Decía: “es comprensible que, convocar al sector privado —especialmente al internacional y al nacional en el grado en que éste esté preparado para trabajar en este clave sector de nuestra economía—, a operar de nuevo en la industria nacional de hidrocarburos puede ser una modalidad útil para avanzar en el desarrollo de una política petrolera moderna, integral y de profundo contenido de transformación que sea la base de un modelo económico eficiente y auto sostenido. Dicha modalidad de política petrolera es, además, compatible con el grado de desarrollo de Venezuela, con la extensión de la Globalización, con las necesidades de recursos financieros, con el acceso a la tecnología de punta, con la expansión del negocio aguas abajo y con abrir vías de comercialización que permitan alcanzar el propio nivel de demanda del consumidor final. Claro está que marchar en esa dirección supone, como punto de partida, una indeclinable decisión de parte de los líderes de la nación para que en ese proceso se apliquen estrictamente las leyes de la República y no se entreguen, o se creen, privilegios especiales a los operadores privados que van a participar. Nada de manejos privilegiados con relación a impuestos, regalías, arbitraje externo, opacidad en los procesos administrativos etc. Tomando en cuenta elementos como éstos, y otros que pudieran surgir, es probable que a partir de una apertura petrolera de calidad nacionalista se puede intentar el diseño de una política petrolera dirigida a la 85 transformación integral de la economía del país”.
PROPUESTAS DE ABDON VIVAS TERÁN PARA UNA NUEVA POILÍTICA PETROLERA
En base a esas consideraciones Vivas Terán esboza lo que podría ser una nueva política petrolera para Venezuela. Nos dice:
1- El Estado y la sociedad han de proponerse irreductiblemente reconducir la distribución de la renta petrolera hacia actividades reproductivas prioritarias para estimular la economía y reducir el alcance de su distribución discrecional; esto ha de hacerse, sin descuidar la atención de necesidades sociales que se consideren impretermitibles.
2- Re institucionalizar el sector de los hidrocarburos manteniendo las actividades normativas, de supervisión, fiscalización y control en el Ministerio de Energía y devolviendo a PDVSA su función original de ser el instrumento del Estado dedicado con exclusividad a la exploración, producción y comercialización de hidrocarburos. iii. Reconvertir a PDVSA en una fuerte, sana, próspera, bien administrada empresa petrolera de importancia mundial.
3- El poder de influir sobre la estructura de precios no deberá ser abandonado por la OPEP
4- Más allá de la fallida experiencia del Fondo de Estabilidad Macro-económica se debe crear, tan pronto cuanto sea posible, el Fondo de Ahorro y Capitalización Intergeneracional de Venezuela. Este será básicamente un fondo de ahorro y capitalización; se tomará como orientación el modelo noruego, pero adaptándolo a las condiciones específicas de Venezuela.
5- La OPEP debe, al unísono con lo anterior, estudiar las nuevas tecnologías productoras de energía; las tecnologías que maximizan el uso de los combustibles; como inyectar un sano optimismo, y confianza en el mercado internacional con el fin de estimular el crecimiento de la demanda de hidrocarburos que vaya paralelo al crecimiento del PIB mundial y, además, mantener como uno de sus más potentes instrumentos, y por consiguiente saber usarlo con diáfana inteligencia, su recurso clave de acudir a la restricción de la producción petrolera en presencia de niveles de precios débiles en los mercados internacionales.
6- Especial énfasis deberá hacerse en el desarrollo productivo y en los nuevos productos que se podrían obtener del petróleo pesado y extra pesado de la Faja Petrolífera. Considerables recursos de capital financiero, de 88 capital humano y de reformas administrativas y gerenciales deben dedicarse a este propósito clave.
7- “Por razones de soberanía económica, política y de estrategia nacional el Estado conservará la totalidad de acciones de Petróleos de Venezuela, S.A., o del ente creado para el manejo de la industria petrolera, exceptuando la de las filiales, asociaciones estratégicas, empresas o cualquier otra que se haya constituido o se constituya como consecuencia del desarrollo de los negocios de Petróleos de Venezuela, S.A.”.
MIS COMENTARIOS SOBRE LA PROPUESTA
Cito in extenso el documento de Abdón Vivas Terán porque ello demuestra como en los mejores – y Abdón es uno de los mejores – la ideología nacionalista puede llevar a insistir en un rumbo que ha probado ser ruinoso. En efecto, este documento fue publicado, 2016, cuando ya el colapso y ruina de PDVSA era evidente y se podía presentir que los años subsiguientes serían aún peores. La sucesión de ladrones, gánsteres del chavismo en la dirección de PDVSA, sus desplantes ultranacionalistas y populistas llevaron a la entrega de lo que quedaba de la industria a empresas de segunda o tercera categoría de China, Rusia o Cuba y, paradójicamente, a una humillante desnacionalización.
No quedó duda alguna de que el nacionalismo petrolero delirante e incapaz de Rafael Ramírez Carreño, Ali Rodríguez, Eulogio del Pino y Manuel Quevedo, desembocaría en tragedia.
La propuesta de política petrolera que nos ofrece Abdón Vivas Terán no parece tomar en cuenta lo que nos ha sucedido y, aun cuando bien intencionada, incluye componentes que prácticamente han dejado de existir o han perdido sustancial vigencia, atropellados por las realidades petroleras internacionales de las últimas décadas. En efecto:
1- Ya la capacidad de la industria petrolera venezolana de generar cuantiosos ingresos ha desaparecido, aun cuando pueda ser razonable y moderadamente restaurada. La magnitud de las inversiones necesarias para ponerla en pie comprometerá las finanzas públicas venezolanas por décadas, disminuyendo el ingreso a ser utilizado para la recuperación de la nación;
2- Restablecer, recuperar PDVSA y proyectarla como empresa de rango mundial es ya imposible y, peor aún, una aspiración que terminaría hundiéndonos más en la miseria. PDVSA debe desaparecer lo antes posible. Venezuela no necesita una empresa estatal de petróleo
3- Ya la OPEP ha dejado de tener influencia decisiva sobre la estructura de precios por lo cual llamarla a hacerlo luce extemporáneo
4- Un Fondo de estabilización es una idea que tuvo mérito en su momento pero ya parece llegar tarde. No es que el concepto no sea válido sino porque ¿“con que nalgas se sienta la cucaracha? ”.
5- La promoción del uso de combustibles fósiles colide con la tendencia mundial de desfasar su uso en favor de energías menos contaminantes.
6- Lo mismo puede decirse del énfasis en la Faja y sus productos pesados. Creo que a la Faja del Orinoco la dejó el tren. Explicar por qué digo esto tomaría mucho espacio, pero es interesante mencionar que algunos ardientes defensores del nacionalismo petrolero así lo han reconocido (Carlos Mendoza Potellá).
7- Soberanía política, económica y estratégica son términos que han perdido mucho de su valor como banderas y deben ser vistos con cautela.
¿Nacionalismo petrolero? Espero que hayamos aprendido a utilizar este concepto con sensatez, con deseos de rectificación. No tropecemos dos y tres veces con la misma piedra.